[案情]

　　村民冒建军于1992年入赘与如皋市如城镇城东村村民高建华结婚，并与高建华的祖母、父母、妹妹等共同居住生活。2000年7月，该户经批准原地翻建房屋，批准面积按家庭人员计算，共258.2 m2。2004年11月，在冒建军与高建华离婚诉讼中，家庭其他成员提起析产诉讼，经法院主持调解，双方达成协议，所建房屋归家庭其他成员所有，家庭其他成员自愿一次性贴补冒建军、高建华共有财产折价款11万元。后高建华自愿将其应得夫妻共同财产中应得份额赠与给冒建军所有。冒建军离婚后，于2004年12月以其属城东村村民，因被迫放弃与前妻等其他家庭成员共有的原有住房，现无房居住为由，书面申请所在的城东村村民委员会，申请住房建设用地。城东村村委会逾期未作答复，冒建军遂诉如城镇人民政府、城东村村委会不履行宅基地审批的法定职责。如城镇人民政府答辩称，其仅有宅基地审核权，且在村委会未有材料申报的情况下，其无法行使审核权。冒建军收到答辩状后自愿申请撤回起诉。2005年4月，城东村村委会在冒建军申请报告上签署了“该户确有特殊情况，但不符合新建房屋条件”的意见。村委会将此申请报告交与冒建军,冒不服，于同月13日向本院提起行政诉讼，认为签署意见的程序违法，内容不合法，请求撤销村审批意见，并责令为其重新办理住宅用地审批手续。城东村村委会辩称，其系宪法意义上的群众性自治组织，并非行政机关或行政法意义上的授权组织，故被告主体不适格，且其签署的意见属最初意见，并非最终审批意见，因而不具有可诉性。

　　[争点]

　　村民委员会作出的宅基地审批意见，是否可以具体行政行为进入行政诉讼程序？

　　[审判]

　　一审法院经审理认为，依据《江苏省土地管理条例》第三十五条规定及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。据此，本案被告城东村村委会虽然不是行政机关，但地方法规及部门规章授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能，在此情况下，其签署的意见属法规、规章授权组织所作行为，相对人对该行为提起诉讼，村委会系适格的被告主体。且该签署意见的行为属法规、规章规定的审批必经程序，对申请人的权利义务可能产生实际影响，具有行政可诉性。另外，在诉讼中，村委会未能提供证明其按照法定程序签署意见的证据，故其未经法定程序而直接在原告住宅用地申请书上签署意见的行为，属程序违法，应予撤销后重新依法处理。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（3）目之规定，判决撤销如皋市如城镇城东村村民委员会2005年4月4日对原告冒建军住宅用地申请签署的意见，同时责令被告于判决生效之日起30日内对原告住宅用地申请依法重新作出处理。

　　一审宣判后，原、被告双方在上诉期内均未提起上诉。

　　[评析]

　　判断一个行为是否可诉，必须看它是否符合行政诉讼法意义上的具体行政行为的法律要件。符合的即为可诉，否则，则不可诉。行政诉讼法意义上的具体行政行为的法律要件主要包括以下两个方面：首先，必须是行政机关或法律法规授权的组织或行政机关委托的组织作出的行为。这是可诉行政行为的主体要件；其次，必须在行政管理活动中，依靠行政管理职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就具体的事项，涉及公民、法人或其他组织权利关系，单方面作出的行为。这是可诉行政行为的实质要件。在明确了可诉行政行为的法律要件后，就可以着手探讨村民委员会作出的村民住宅用地审批意见是否可诉了。有一种意见认为，村民委员会是农村基层群众性的自治组织，不具有行政机关的法律属性。而且，村民委员会作出的村民住宅用地审批意见也不是村民住宅用地得以实现的最终审批决定。显然，这种审批意见对村民的权利义务不产生直接和影响。所以，村民委员会对村民住宅用地审批意见不是可诉的行政行为。可见，这种意见也是按照可诉行政行为的法律要件得出来的结论。轻率地去否认这种意见似乎也难以为世人所接受。笔者认为，根植于相同的法律要件，却可以得出了完全相反的结论。这正是启迪我们去探讨行为真伪的一个理想课题，对行政审判实践无疑有指导意义。现借助本起案例，略陈个人管见。

　　一、村民委员会属村民自治组织，不具有行政机关的属性。

　　我国《宪法》第111条规定，村民委员会的性质是我国农村的基层群众性自治组织，负责办理本村范围内的公共事务和公益事业。这一规定从根本上确立了村民委员会的性质和肩负的职能。如果将村民委员会划为行政机关的范围，显然是违背宪法原则的。村民委员会进行群众性的自治管理，这是村民委员会管理活动的基本特征。这种特征决定了管理主体是群众，管理内容是本村范围内的公共事务和公益事业，管理方式是召开村民全体会议进行评议和决定。由村民全体会议作出的决定，村民自觉履行。大多数村民认为决定存在问题，同样可以通过村民全体会议予以否认。这种充分民主的议会形式，反映出自治管理的无比优越和无限生机。实践中，由于中国现行行政体制的影响，使村民委员会蒙上了种种行政管理的色彩，本村范围内的公共事务和公益事业往往不是通过村民全体会议决定，而是由少数人说了算，或者由村长一人决定。村民委员会主任事实上成了最基层的行政长官。这是对宪法原则的背离，是政村不分的一种表现。正由于这种村民委员会行政化管理现象普遍存在，人民很容易将村民委员会作为最基层的行政机构看待。目前，广大农村正在进行拆自然村为联合村的试点，村长手中的权力更大了，管理更趋于行政化。但是，无论村的形式如何变化，只要宪法确定的原则不变，村民委员会将永远是农村基层的群众性组织，其行为只能是全体村民的意志体现，不具有行政管理属性。

　　二、村民委员会接受法律法规授权，就成了行政管理主体

　　前文已经明确，村民委员会不具有行政管理职能，这是其本质特征。但一旦法律法规授权其履行尚不属公共事务和公益事业的某种职能时，村民委员会将不再是宪法意义上的群众性自治组织，而是法律法规的授权组织，这构成村民委员会的特殊属性。这种属性因法律法规的授权而存在，因法律法规的不授权而灭失。本案中，村民委员会对村民住宅用地行使审批职能是否有法律法规授权呢？这就是我们需要进一步探讨的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定了农村村民住宅用地的审核批准制度。这是村民住宅用地审批的基本法律依据，但基本法律依据还要依靠法规、规章进行程序细化。法规、规章的程序细化是法律原则的必然延伸和必要补充，使行政管理法律规范趋于完整和可操作性。这是我国行政法律体制的共同特点。《江苏省土地管理条例》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》担当了细化住宅用地审批程序的职能，完善了村民用地审批制度。《江苏省土地管理条例》第三十五条、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条都对审批程序作

　　了详尽的规定。归纳起来分为三个阶段的程序，即村集体经济组织或村民委员会接到村民的住宅用地申请后， 召开村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，报经乡（镇）审核；乡（镇）国土资源管理部门收到村民住宅用地报送材料后，到实地审查和丈量，作出审核意见；乡（镇）人民政府将审核过的材料报县级人民政府批准，县级人民政府批准后向申请人颁发建设用地许可证。这里，村民委员会对村民住宅用地进行审批，是用地审批制度的第一道工序，是整个审批程序中不可或缺的基本环节。所以，村民委员会对村民住宅用地作出审批意见，是接受法规、规章授权履行用地行政管理职能。

    三、村民委员会履行村民住宅用地审批职能，其行为并不必然可诉。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第（一）款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。该条第（三）款又同时规定，由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条又补充规定，法律、法规、规章授权行使行政职权的其他组织，当事人不服的，应当以实施该行为的组织为被告。因此，村民委员会受法规规章授权履行用地审批行政管理职能，且行为内容涉及公民的权利义务，此时的村民委员会又属于法律、法规、规章授权的组织，其行为应当是可诉的。为什么说并不必然可诉呢？这要从可诉行政行为第二个法律要件来进一步考证，村民委员会对村民住宅用地作出审批意见，是整个审批程序中初始审批，还不是终极批准。尽管对当事人的权利义务发生变化，但当事人对这种权利义务的取得，还要靠政府的最终批准去实现。这种审批意见是整个审批程序的必要组成部分，但并不产生法律效力，对当事人并不产生约束力。对一种没有拘束力的行为起诉是没有诉讼价值的。只有在村民委员会拒绝审查和拒绝作出审批意见时，使村民住宅用地审批程序无法向前推进，如本案所示，村民无法完成村民住宅用地审批程序，实现村民住宅用地的权利，因此，村民委员会的这种明示拒绝行为的可诉性就凸现出来了。

　　（作者单位：江苏省如皋市人民法院）